欲严格维护法制统一，须防止地方对司法解释文件的偏离，地方司法机关制定释法文件的行为应一律禁绝。

法院对行政垂直方向上介入的强化有可能会引发所有利害关系人的变化，利害关系主体会变得越来越多。2014年我国《行政诉讼法》2条和《适用解释》中的行政行为侵犯合法权益、2014年我国《行政诉讼法》25条第1款所称的其他利害关系，以及过去最高人民法院行政庭秉持的原告资格就是行政行为对起诉人权利义务产生实际影响,[25]这三者之间到底是什么关系依然需要厘清。

[34]参见张翔：《基本权利限制问题的思考框架》，载《法学家》2008年第1期。第一种类型是，行政行为名义上的形式对象是甲，但实质却是在设定、变更、消灭或确认甲与乙、丙等之间的民事关系本身，因而甲是形式相对人，乙、丙等主体是实质相对人。[26]也就是说，如果公民甲是行政行为的相对人，那么公民甲的权益受影响本身就是行政行为作出的目的（目的指向性），行政行为本来就是带着影响公民甲权益的目的而作出的，因此只要判断是否是行政行为以及行为的意思表示对象，就可以认定相对人甲的权利义务受到影响或合法权益受侵犯。不过，从控制性详细规划开始到修建性详细规划阶段，所有的对立利益种类，集合度等渐次清晰，最终迈向建设工程规划许可等终局行为阶段。此时，对投诉举报处理行为来说，投诉举报人并非它的相对人，因而受案范围与原告资格分离，应当适用结果不法的逻辑，通过投诉举报人的权益受到了怎样的侵犯结果来判断投诉举报处理行为是否对其造成了不利影响。

[39]很显然，这种情况只能发生在行政行为相对人的情况中，是一种分辨相对人的概念，与前述目的指向性有异曲同工之处。Vgl. Friedhelm Hufen, Staatsrecht Ⅱ,3. Aufl.,2011, S,100ff. [42]合法权益+因果关系的代表性文献，参见前注[40]，沈岿文。摘要:  在以统一法制为目标的法律解释体制下，最高司法机关供给的司法解释资源无法满足地方司法机关的释法需求，构成了司法解释场域的央地矛盾。

出于细化法律规定、填补法律漏洞甚至回应中央政策[45]等目的，最高司法机关对法律进行解释，通过明确司法依据统一系统内部的办案尺度。[17]但在规范层面，有权制定司法解释的主体却是两高，这就导致即使法律上将司法解释定义在解决法律‘如何具体应用的意义上，其抽象性质也不可避免。地方释法文件的滥觞与发展，不仅在规范层面违反《立法法》及两高的明文规定，而且造成了实践中司法业务规范的地方割据与方言岛现象。[1]统一法制不仅是立法层面的有法可依问题，其外延必然涉及有法必依的法律实施层面，如何使中央层级的法律规范得到社会主体一致、普遍地理解与遵守，是作为主权者代表的最高权力机关必须考虑的问题。

然出于政治正确的考量，中央机关必须体现出对法制统一的重视，其专门出台了相关规范禁止地方释法，但又不期待规范的规制效果，仅保留了对地方释法文件的处理权，以应对个别的突发事件。同时，因其禁止被援引但又潜藏于司法公开的背后，反致司法文书说理不足，不利于司法治理的效果。

然而，由于无论从形式还是性质上皆无法对两者进行有效区分，使得相关规制规范弹性过大而失去实效。（二）地方备案模式的理论问题 鉴于现行司法解释资源供给机制的充分性不足，有学者将制度调控的落脚点置于解决地方释法的合法性问题，提出了无法律效力+地方人大备案审查的操作方案，可称之为地方备案模式。参见朱宁宁：《法治三老李步云的立法故事》，《法制日报》2018年11月8日，第5版。然而，这三份会议纪要在内容上涉嫌变更法律、司法解释性质文件，[33]直接明文要求办案机关执行，[34]早已进入司法解释性质文件的范畴。

根据2012年《通知》，地方司法机关不得制定指导意见规定等司法解释性质文件，其似乎通过列举的方式表明了被禁止的规范形式。此外，许多带有司法解释性质的会议纪要既未记载会议名称，也未记载与会人员，实不符合会议纪要这种公文形式的要求。[42]何博：《从政法传统看中国的地方变通——以宅基地流转试验为切入点》，《政法论坛》2012年第2期，第160页。当地方司法机关认为需要制定司法解释，即司法工作中出现了具体应用法律的问题时，应分别按照两高各自《司法解释工作规定》的要求，通过高级人民法院、省级人民检察院向最高人民法院、最高人民检察院提出制定司法解释的建议或者对法律应用问题进行请示，由两高立项审查并决定是否制定。

[4]同案同判是法律适用平等原则的体现。例如，2013年江苏省司法机关发布的《关于办理醉酒驾驶案件的座谈会纪要》（以下简称《江苏纪要》）规定：在农村人员稀少、偏僻道路上醉酒驾驶摩托车，行为人血液酒精含量未超过醉酒标准20%，且未发生事故，或者虽然发生交通事故但仅造成自伤后果或者财产损失在2000元以内的，可以认定为犯罪情节显著轻微，不作为犯罪处理。

在司法解释立项后的意见稿起草阶段，起草部门可以通过向地方司法机关征求意见或法律适用监督、上报问题整理、业务情况汇报等多种途径发现各地差异较大的释法需求。2012年，两高联合发布的《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》（以下简称为2012年《通知》）更加明确且严格地重申了上述立场，其实质内容可归纳为三项：第一，各地司法机关一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的‘指导意见、‘规定等司法解释性质文件，制定的其他规范性文件不得在法律文书中援引。

虽然浙江高院表态将妥善处理依此规定判决定罪的案件，但众所周知的是，错误定罪造成的后果是无法弥补的。参见邓巍：《关于两高与国务院部委联合发文的思考》，《甘肃政法学院学报》2014年第4期，第92-99页。对于具体应用之理解，理论界已争议数载，但观点仍未达成一致。但是，该方案无法解决任何问题。但是，这些地方司法解释既无合法地位，又导致了各司法辖区的制度割据，使司法解释场域的央地关系陷入了难解的法治困局。部分司法解释文件考虑到了类似问题，如《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理敲诈勒索刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理抢夺刑事案件适用法律若干问题的解释》皆规定：各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院可以根据本地区经济发展状况，并考虑社会治安状况，在前款规定的数额幅度内，确定本地区执行的具体数额标准，报最高人民法院、最高人民检察院批准。

《关于办理套路贷刑事案件的指导意见》更是在《刑法》规定外制造了所谓‘套路贷犯罪的概念，甚至阐释了其构成要件的内容，有学者对此提出了批评，参见张明楷：《不能以套路贷概念取代犯罪构成》，《人民法院报》2019年10月10日，第5版。为实现地方司法治理的效果，地方司法机关开始自行制定释法文件以缓解司法解释资源的供需矛盾，但这不仅突破了权力的边界，而且造成了法制割裂的结果。

而地方司法机关负责具体案件办理，其办案过程面临一系列法律适用问题，需要更为精确的规范指引。[49]有学者多年以前就对类似观点进行了批判，他指出：这种观点实际上是主张下级司法机关在一定条件下也享有司法解释权。

[41]沈岿：《司法解释的民主化和最高法院的政治功能》，《中国社会科学》2008年第1期，第103页。法律释义亦指出，地方司法机关制定了大量用以指导审判、检察工作的文件，对于正确适用法律、规范司法行为、公正处理案件，发挥了重要作用（允许性表述），但其中有很多属于具有司法解释性质的规范性文件（禁止性表述）。

虽从形式与内容切入，皆无法有效识别地方司法解释性质文件，但2012年《通知》仍在观念上区别了（禁止的）司法解释性质文件与（允许的）其他规范性文件。[39]彭中礼：《最高人民法院司法解释性质文件的法律地位探究》，《法律科学》2018年第3期，第23页。再次，中央规范的内容不符合地方司法面临的社会状况，执行反而不利于地方司法治理的效果。但是，该规定明显缺乏限制作用——地方释法文件只要避免使用这两种名称即可。

参见聂友伦：《司法解释性质文件的法源地位、规范效果与法治调控》，《法制与社会发展》2020年第3期，第216页。最高司法机关对地方释法所展示的暧昧姿态，本质上乃其价值追求矛盾性的体现。

[5]对于醉酒驾驶的入刑标准，中央规范与地方规范、地方规范与地方规范之间，存在着显著差异。换言之，法制统一与司法治理效果不可偏废。

应当说明的是，这里的授权仅限于匹配当地社会状况类型。作者简介：聂友伦，中国人民大学法学院博士研究生。

[34]虽然三份《浙江纪要》均在文件首部使用了参照执行的表述，但正文中却出现了本纪要自下发之日起执行或本纪要内容如与法律、司法解释以及上级有关规定不一致的，以法律、司法解释及上级机关有关规定为准的规定，实质即为示意司法人员对纪要内容严格遵守。司法实践越趋近同案同判，便越能朴素回应《宪法》规定之中华人民共和国公民在法律面前一律平等的权利规范，达致同等情况同样对待的一般正义原则，以此获得社会公众的支持。然而，无论是现行供给机制还是学界提出的地方备案模式，皆存在充分性或合法性的缺陷。[30]例如，《关于提高刑事二审案件开庭率的规定（试行）》第3条、第4条分别对《刑事诉讼法》规定的可能影响定罪量刑的上诉案件其他应当开庭审理的案件进行了列举式说明。

不过，中央亦应在某种程度上尊重地方的释法需求。由于政法体制的影响与释法制度的惯性，地方采取了与中央相同的处理模式，即通过释法并将其内容固定于规范性文件当中，进一步统一下级机关的办案尺度，以此满足地方司法治理的需求。

[26] 地方释法的实践现状更是充分说明了规制规范的效果缺乏。[16] 另一方面，具体应用法律的解释难以作为界定司法解释性质文件的标准。

对此，2017年《浙江纪要》规定，醉酒驾驶超标两轮电动车，没有造成他人轻伤及以上后果的，可以不作为犯罪处理，即从侧面对模糊法律概念予以了明确。就合法性而言，既然承认司法解释性质文件与其他规范性文件无法进行内容上的区分，那么，根据《立法法》不得作出具体应用法律的解释的禁止性规定，地方释法文件之制定便应全面禁止，何以作出允许制定但无法律效力这种明显违背法律文义的论断？[49]至于人大监督，因合法性问题未能得到解决，地方释法文件本不应存在，自不生额外的备案审查程序。